«Immaginare la Svizzera come una città»

Il Consigliere nazionale Beat Flach si esprime in merito alla revisione della legge sulla pianificazione del territorio

Il 3 marzo 2013 la popolazione svizzera voterà in merito alla revisione della legge sulla pianificazione del territorio. Nella presente intervista, il giurista e Consigliere nazionale Beat Flach spiega in che modo la revisione possa concorrere a superare il «campanilismo cantonale», in quale misura la nuova legge favorisca anche i proprietari – e perché, ciò malgrado, la pianificazione del territorio non possa fare miracoli.

Sonja Lüthi: «La pianificazione del territorio si contrappone al federalismo, all’autonomia cantonale, alla proprietà privata – la pianificazione del territorio è un concetto profondamente non elvetico», così Thomas Held in occasione dell’inaugurazione della mostra itinerante «Idea spazio territorio» tenutasi a Berna. Signor Flach, lei come la pensa al proposito?

Beat Flach: Da un lato il signor Held ha certamente ragione. La pianificazione del territorio aderisce a un approccio molto poco svizzero, poiché va contro la libertà di pensiero tipicamente elvetica. D'altro canto però, il desiderio di ordine e l’anelito di giustizia, contemplati dalla pianificazione del territorio, sono decisamente propri del nostro Paese. Pertanto, io direi piuttosto che la pianificazione del territorio contrasta gli interessi individuali, ponendo l'interesse comune in primo piano, il che non è nulla di sconosciuto alla nostra realtà, la grande sfida è piuttosto insita nel modo in cui realizzare tutto questo. 

Come valuta la pianificazione attuata finora sul nostro territorio?

Dipende dai punti di vista. A mio modo di vedere, negli ultimi anni la pianificazione urbanistica ha raggiunto livelli assai notevoli. La maggior parte dei problemi tuttavia non insorge nelle città, dove è possibile pianificare spazi esterni, trasporti, aree abitative e lavorative con un’unica soluzione calzante, bensì nelle zone periferiche, negli agglomerati e in campagna, dove lo sviluppo territoriale dipende per lo più dal sistema stradale. Ed è proprio in tale contesto che si sono commessi tanti errori. A cominciare dall’idea del centralismo decentralizzato, dove, a prescindere dal fatto che sia sensato o no, quasi ogni capoluogo cantonale è stato provvisto di un raccordo autostradale. Le ripercussioni di tale approccio non sono mai state prese seriamente e affrontate.

Oltre alla pianificazione dei trasporti, spesso si menziona il moltiplicatore d’imposta come il vero e proprio strumento di gestione dello sviluppo territoriale oppure, tra i tanti mali, l’autonomia dei Comuni. Quale strumento di gestione contrappone la revisione della legge sulla pianificazione del territorio (LPT)?

In riferimento all’autonomia comunale, la nuova LPT non segna alcuna cesura, e probabilmente una combinazione di questo tipo si presenta necessaria. Molti Comuni negli anni trascorsi pensavano che la creazione di aree caratterizzate dalla presenza di case unifamiliari avrebbe anche generato un buon substrato fiscale. Per molti Comuni dell’Altipiano questo calcolo non ha però dato i frutti sperati. La gente è sì arrivata, ma senza grandi liquidità a causa delle ipoteche elevate a cui doveva far fronte. Inoltre, dato che le aree con prevalenza di case unifamiliari sono spesso situate al di fuori dei centri abitati, la gente deve sovente spostarsi in auto, quindi non fa i propri acquisti in paese, il centro dunque si svuota.
Con la revisione della LPT si promuove e consolida soprattutto il modo di pensare e di agire al di là dei confini politici. Per riuscire in tale intento occorre rafforzare il piano direttore cantonale che, sul piano internazionale, rappresenta uno dei migliori strumenti di pianificazione territoriale. I Cantoni sono chiamati a esprimere con chiarezza, in riferimento al piano direttore, quale sia lo sviluppo territoriale auspicato, in particolare in riferimento a uno sviluppo insediativo centripeto, il che rappresenta il pilastro di tale revisione. Vi è inoltre l’obbligo di verificare quante riserve di terreno edificabile siano necessarie per coprire il fabbisogno dei prossimi quindici anni, e ciò non ognuno per sé, bensì all'interno di una regione.

L’armonizzazione delle aree edificabili con il fabbisogno previsto per i prossimi quindici anni è già contemplata dall’attuale LPT. Tra i pianificatori del territorio circola spesso la voce che la LPT sia di per sé una buona legge, ma che sia fallita nell’applicazione. Perché allora la revisione della LPT non fallirà?

Anche la revisione della LPT dovrà certamente misurarsi con la sua applicazione. Tuttavia, la nuova legge comporta un maggiore inasprimento, poiché sancisce in modo più restrittivo e definisce per la prima volta nero su bianco come sia possibile raggiungere uno «sviluppo centripeto degli insediamenti». La revisione prevede vari strumenti: l’ancoramento, in termini legali, di una tassa sul plusvalore pari ad almeno il 20 per cento, riscossa in caso di nuovi azzonamenti, in modo da frenare un’urbanizzazione sproporzionata. E poi anche l’impegno a ridurre le aree edificate sovradimensionate – con particolare riferimento alle superfici al di fuori delle aree insediative, la cui costruzione nei prossimi quindici anni appare del tutto insensata. Da ultimo, con la nuova LPT i cantoni possono altresì far valere l’obbligo di edificazione, naturalmente con lo scopo di utilizzare concretamente il terreno edificabile disponibile.
Contrariamente a quanto sottolineato da alcuni scettici, la nuova LPT non mira a ridurre artificialmente il terreno edificabile, bensì al contrario a incentivare negli insediamenti l’utilizzo del terreno edificabile disponibile. Il nostro obiettivo non è quello di impedire la costruzione, ma di impedire che il terreno edificabile sia tesaurizzato o che si costruisca sugli «spazi verdi». Con la revisione della LPT vogliamo insomma segnare una battuta d’arresto all’insorgere di una sorta di «pasticcio urbanistico» che si estende da Ginevra a St. Margrethen.

Oltre alla critica da lei citata in merito a una «riduzione artificiale del terreno edificabile», l’Unione svizzera delle arti e mestieri e altre associazioni affini considera l’obbligo di edificazione un concetto «discutibile sul piano del diritto fondiario e contrario al diritto alla proprietà».

Innanzitutto va precisato che l’obbligo di edificazione concerne esclusivamente i nuovi azzonamenti, secondo il legislatore occorre effettuare degli azzonamenti laddove è sensato farlo, ma poi bisogna anche costruire. Questo approccio non ostacola per nulla la proprietà, bensì al contrario, anche i proprietari ne risultano avvantaggiati. Infatti, se si costruisce laddove effettivamente è sensato che si costruisca, si utilizza in modo ottimale l'infrastruttura disponibile. Si tratta dunque di un'ottimizzazione del sistema, un’ottimizzazione dalla quale anche i proprietari possono trarre beneficio.
A questo si aggiunge un’altra sfaccettatura. Con l’obbligo di edificazione si fa una distinzione chiara e netta tra terreno edificabile e non edificabile. Attualmente ci troviamo confrontati con una situazione assurda, i proprietari di terreni possono infatti assegnare a zone edificabili i terreni utilizzati a fini agricoli e continuare a ricevere sovvenzioni per coltivare la terra. La revisione mira a porre rimedio a questa situazione. Le superfici per l'avvicendamento delle colture sono superfici per l'avvicendamento delle colture e non un investimento di capitale camuffato dietro un terreno edificabile. Ecco perché anche molti agricoltori sono favorevoli alla revisione della LPT.

Quanto realistico è riuscire a effettuare i riazzonamenti delle aree edificabili nelle località discoste? Il 20 per cento proveniente dal nuovo calderone delle tasse sul plusvalore probabilmente non basterà.

La prima statistica ufficiale delle aree edificabili della Svizzera (ARE, 2007) ha mostrato che le riserve di terreno edificabile sono da un lato fortemente sovradimensionate e spesso non disponibili dove la domanda e l’infrastruttura lo richiederebbero 1. Pensare dunque che una nuova legge possa bastare a risolvere la situazione è certamente una conclusione fallace. Ciò che tuttavia possiamo evitare è che entro il 2030 altri 13 000 ettari siano assegnati in modo scoordinato ad aree edificabili. Nel contempo non dobbiamo però dimenticare che non tutto il denaro deve provenire dalla tassa sul plusvalore. Se una cosa è nell’interesse pubblico di un Comune è possibile contare anche sui proventi fiscali.

Da un punto di vista giuridico quali sono state le sfide maggiori che si sono dovute affrontare nell'elaborazione della revisione della LPT?

In generale, una grande sfida della pianificazione del territorio è il lungo termine. Prendiamo per esempio, a titolo di paragone, la legge sulla circolazione stradale. Posso decidere di posizionare un cartello con indicato il limite di velocità 30 km/h ed è chiaro che a partire da quel momento preciso varrà tale limite, un limite subito misurabile. Nella legge sulla pianificazione del territorio invece fisso un piano direttore e un orizzonte temporale di dieci-quindici anni. Se l'obiettivo prefissato viene poi anche raggiunto concretamente posso solo dirlo con il senno del poi. Ecco perché è così difficile legiferare in materia di pianificazione del territorio. A questo si aggiunge il fatto che per la gente questi processi sono troppo lenti. Questa è anche la ragione per cui è stata accettata l'iniziativa sulle abitazioni secondarie, e ciò anche se la revisione parziale della LPT del 1° luglio 2011 mettesse già a disposizione gli strumenti necessari per limitare la costruzione di abitazioni secondarie. Trasformare l'iniziativa in una legge pone ora grandi difficoltà, poiché la severa regolamentazione delle quote non collima con i mezzi della pianificazione del territorio: occorre dunque porre sì dei limiti, ma tenendo conto delle peculiarità regionali.

Secondo lei che conseguenze ha la revisione della LPT sul lavoro dei pianificatori?

Sono fermamente convinto che la nuova LPT porterà con sé un periodo interessante e stimolante per i pianificatori. Con la revisione della legge si comincia infatti finalmente a considerare la Svizzera come un tutt’uno, in modo unitario, e a pensare al nostro Paese come a una grande «città». Questo scostarsi dal «campanilismo cantonale» è fondamentale. Negli ultimi quindici anni infatti abbiamo provveduto a dotare il nostro Paese di un'infrastruttura globale e completa, dai trasporti all’approvvigionamento, dall’energia alle abitazioni, dallo sport alla salute e così via, un’infrastruttura che in altri luoghi del pianeta è disponibile soltanto nelle megalopoli. Dovremmo dunque cominciare a sentirci parte, non tanto di un paese, ma di un quartiere di una grande città chiamata Svizzera. Non abbiamo un Hyde Park, ma abbiamo i nostri parchi alpini, unici al mondo.
In questo contesto sono chiamati a intervenire non soltanto i pianificatori e gli urbanisti, ma anche gli architetti: come riuscire per esempio a riempire i numerosi spazi vuoti nei centri dei paesi che si sono progressivamente svuotati, senza tuttavia snaturare i luoghi, bensì al contrario generando un plusvalore?

Che cosa auspica per il futuro della «città Svizzera»?

Mi auguro vivamente che riusciremo a strutturare i nostri fabbisogni in modo da poter lasciare libertà di decisione alle generazioni future. Mentre per la maggior parte delle persone è chiaro che una centrale nucleare non sia facile da smantellare, forse pochi sono consapevoli del fatto che anche una strada, una volta costruita, con molta probabilità non verrà più demolita.

1) Entro il 2030 si mira a utilizzare solo 23 600 ettari sui 32 500 ettari di zone per l’abitazione disponibili, per quanto concerne le zone per il lavoro invece su 20 400 ettari di riserve di terreno dovrebbero essere utilizzati soltanto 3700 ettari, sempre entro lo stesso arco temporale. (cfr. anche il rapporto finale: «Wie viel Bauzonen braucht die Schweiz?» «De quelle surface de zones à bâtir la Suisse a-t-elle besoin?», ARE, ottobre 2008, www.are.admin.ch › Temi/Ordinamento e pianificazione del territorio/Insediamenti/Zone edificabili)

Profilo

Beat Flach, M Law, CAS Pianificazione del territorio ETH, è Consigliere nazionale (PVL), membro della Commissione degli affari giuridici (CAG), della Commissione della politica di sicurezza (CPS) e della Commissione giudiziaria (CG), e giurista per le questioni in materia di diritto di superficie e diritto contrattuale presso la SIA.

Sì alla revisione della legge sulla pianificazione del territorio alle urne il 3 marzo 2013!

Dopo un’attenta consultazione il Parlamento ha approvato la revisione della LPT il 15 giugno 2012 come controprogetto indiretto all’iniziativa popolare per il paesaggio. La decisione ha comportato il ritiro dell’iniziativa - a patto tuttavia che entrasse in vigore la revisione della legge. Il 3 ottobre 2012 l’Unione svizzera delle arti e mestieri ha presentato il referendum contro la revisione della LPT. Sarà ora il popolo a decidere in merito. La votazione è prevista per il 3 marzo 2013.

La revisione della LPT gode dell’ampio sostegno delle associazioni dei pianificatori (SIA, FAS, FSU, VLP-ASPAN, FSAI, FSAP, Geosuisse, CHGEOL) e altri ancora (tra questi i promotori dell’iniziativa per il paesaggio). Con la revisione della LPT i piani direttori sono precisati e rafforzati, promuovendo la pianificazione in spazi funzionali. Tra le novità più importanti vi sono l’introduzione di una tassa sul plusvalore di almeno il 20 per cento, l’obbligo di edificazione in caso di nuovi azzonamenti come pure l’impegno teso a ridurre le aree edificate sovradimensionate. In questo modo la nuova LPT crea misure in grado di contrastare lo sviluppo incontrollato degli insediamenti e la tesaurizzazione di terreno edificabile e garantisce così spazio per la natura e il paesaggio, creando il necessario margine di manovra atto a garantire la possibilità di futuri sviluppi (edilizi ed economici).

Altre informazioni al sito:

http://www.sia.ch/it/temi/pianificazione-del-territorio/

http://www.ja-zum-raumplanungsgesetz.ch/